Un potentiel sous-utilisé : renforcer la prise en compte des situations nationales par le Conseil

30.05.2016

Volonté politique, leadership plus cohérent, déclencheurs d’action plus nombreux et courage de défendre ce qui est juste permettraient au Conseil de mieux utiliser son potentiel d’améliorer les situations relatives aux droits humains, déclare John Fisher.

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Par John Fisher, Directeur du bureau de Human Rights Watch à Genève

Volonté politique, leadership plus cohérent, déclencheurs d’action plus nombreux et courage de défendre ce qui est juste permettraient au Conseil de mieux utiliser son potentiel d’améliorer les situations relatives aux droits humains, déclare John Fisher.
De la Commission au Conseil

Au moment de sa dissolution il y a dix ans, la crédibilité de la Commission des droits de l’Homme de l’ONU était depuis longtemps minée par des allégations de politisation et de sélectivité. Elle était désormais considérée comme un organe où se liguaient de nombreux violateurs des droits humains pour se protéger du regard critique des nations, manquant de ce fait de prêter une attention effective et portée par des valeurs aux situations préoccupantes. Cela a conduit le Secrétaire Général de l’ONU de l’époque, Kofi Annan, à conclure :

« La capacité de la Commission à accomplir sa mission a été minée par la politisation de ses sessions et la sélectivité de son travail. Nous en sommes arrivés à un point où l’effritement de sa crédibilité ternissait la réputation du système des Nations Unies tout entier. »[1]

C’est pour ces raisons que l’organe qui lui a succédé, le Conseil des droits de l’Homme, a été chargé, dès ses débuts, « d’examiner les violations des droits de l’homme, notamment lorsque celles-ci sont flagrantes et systématiques » et par ses activités guidées par des principes « d’universalité, d’impartialité, d’objectivité et de non sélectivité » de favoriser la promotion et la défense de tous les droits humains.

Dix ans après sa création, la question principale demeure : dans quelle mesure le Conseil a-t-il pu surmonter les difficultés rencontrées par l’organe qui lui a précédé, et dans quelle mesure les problèmes de politisation et de sélectivité risquent-ils encore d’éroder sa crédibilité ?

Tout d’abord, les bonnes nouvelles

Il est indéniable que le Conseil a réellement contribué à attirer l’attention de la communauté internationale sur un certain nombre de violations importantes des droits humains, et à mettre en place des mécanismes permettant une surveillance constante.

Lors de la session de mars 2016 du Conseil, par exemple, une nouvelle commission composée de trois personnes a été créée, chargée d’examiner la situation des droits humains au Soudan du Sud ; une résolution sur la Corée du Nord a été adoptée, sans vote, prévoyant la création d’un groupe d’experts sur la reddition de compte ; le mandat du Rapporteur Spécial sur le Myanmar a été renouvelé au titre du point 4 et le titulaire du mandat a été chargé d’établir un rapport axé sur les critères d’évaluation de la progression de la réforme ; une déclaration commune sur la Chine a attiré l’attention sur les mesures de répression prises par le pays à l’encontre de la société civile et des avocats de droits humains dans le pays ; le mandat du Rapporteur Spécial sur l’Iran a été renouvelé et une motion procédurale de non-action introduite par le Vénézuela pour faire obstruction au débat a été rejetée ; une résolution sur les Territoires palestiniens occupés a demandé au Haut-Commissariat aux droits de l’Homme de l’ONU de collecter des données sur les entreprises exerçant des activités spécifiées dans les colonies de peuplement israéliennes ; le mandat de la commission d’enquête sur la Syrie a également été renouvelé, avec un accent mis sur les disparitions forcées, les détentions arbitraires et les appels pour que « la responsabilité pour les crimes commis » fasse partie intégrante de tout processus de paix.

mais tout n’est pas rose

Il reste néanmoins d’importants défis à relever. Bien qu’il soit exigé des membres du Conseil « d’observer les normes les plus strictes en matière de promotion et de défense des droits de l’homme », de nombreux membres du Conseil sont loin d’en faire cas.

Un certain nombre d’États refusent d’apporter leur soutien concernant les situations nationales sans le consentement de l’État concerné. Ils encouragent ainsi le refus de coopérer et empêchent le Conseil d’accomplir son mandat de remédier aux violations flagrantes et systématiques. Par ailleurs, même cette norme n’est pas systématiquement appliquée car, par exemple, plusieurs États ont pris fait et cause pour la Russie en refusant de soutenir la résolution sur l’Ukraine, pourtant soutenue par l’État concerné.

De nombreux États continuent à s’opposer à l’examen de la situation d’un pays dans le cadre du point 4 de l’ordre du jour du Conseil (« situations relatives aux droits humains qui requièrent l’attention du Conseil ») et préfèrent les traiter dans le cadre du point 10 (« assistance technique et renforcement des capacités »). Si l’assistance technique est justifiée lorsqu’un État admet ses difficultés dans le domaine des droits humains et cherche à obtenir l’aide de la communauté internationale pour y remédier, elle ne l’est absolument pas lorsqu’un État refuse d’admettre sa responsabilité et cherche à détourner les regards. Au cours de la 30ème session de septembre 2015, plusieurs États-clés ayant refusé d’adopter une proposition des Pays-Bas de mettre en place un « mécanisme international, indépendant et impartial » sur les abus et violations au Yémen, le Conseil a fini par adopter une résolution dans le cadre du point 10 présentée par l’Arabie Saoudite au nom du Groupe Arabe, soutenant un processus d’enquête au niveau national avec l’appui technique du Haut-Commissariat aux droits de l’Homme. En toute logique, le nombre de morts et de blessés ne cessent ainsi d’augmenter, drame pourtant évitable, et l’établissement des responsabilités demeure flou.

De nombreux États tiennent à obtenir une résolution dans le cadre du point 10 concernant la situation dans leur propre pays, ce qui conduit à des textes unilatéraux qui ne reflètent pas la réalité sur le terrain. Afin d’éviter le duel «  point 4 contre point 10 », un nombre croissant de résolutions sont introduites dans le cadre du point 2 (rapports du Haut-Commissaire), ce qui déplace la responsabilité sur le Haut-Commissariat sans que ses ressources ne soient augmentées en proportion.

L’absence de suivi limite aussi l’efficacité du Conseil. Alors que les sessions spéciales sur l’Iraq et le Nigeria/Boko Haram ont été saluées, il est préoccupant de constater que les recommandations du Haut-Commissaire n’ont pas été mises en œuvre et qu’aucune de ces situations n’est restée à l’ordre du jour du Conseil.

Les considérations politiques continuent à primer sur les droits humains. Lorsque j’ai interrogé un diplomate occidental sur les raisons pour lesquelles les violations des droits humains en Azerbaïdjan et en Arabie Saoudite n’attiraient pas une attention plus soutenue, il m’a répondu en toute sincérité que « nous avons tous besoin de gaz et nous avons tous besoin de pétrole ». Le Premier ministre du Royaume-Uni, David Cameron, a tenté de justifier une allégation d’échange de votes avec l’Arabie Saoudite pour un siège au Conseil des droits de l’Homme en déclarant à Channel 4 news [2]: « c’est parce qu’ils nous fournissent d’importants renseignements relatifs aux services  secrets et à notre sécurité, informations qui nous protègent ».

S’il y a beaucoup de suiveurs en ce qui concerne les situations de pays, il y a peu de leaders. Etant donné que les résolutions relatives à des pays sont souvent introduites par les États occidentaux, les allégations de sélectivité vont bon train, tandis que ces Etats continuent d’échapper à tout examen de leur propre situation. Les politiques régionales et de blocs divisent souvent le Conseil, où les voix modérées se perdent ou sont réduites au silence, pendant que les positions inébranlables des groupes dominent les discussions. Points d’ordre, motions de non-action et autres tactiques procédurales  sont autant de moyens qui continuent d’être utilisés pour tenter de clore les débats.

Voie à suivre

Il existe pour le Conseil des moyens de consolider ses acquis et de s’attaquer d’une manière efficace et non sélective, aux défis auxquels il est confronté. Les propositions qui suivent, dont beaucoup sont présentées plus en détail dans un article conjoint de la société civile, article  coordonné par ISHR[3], ne nécessitent pas une réforme institutionnelle mais simplement des leaders attachés aux principes et la volonté politique de changer les choses.

  • Engagement des nouveaux membres : Lors de chaque session de mars, les nouveaux membres du Conseil pourraient prendre, de leur propre chef, l’initiative de faire une déclaration commune exposant les grandes lignes des principes qu’ils s’engagent à suivre pendant leur mandat. Ces principes peuvent, par exemple, inclure :  coopérer avec le Conseil et ses mécanismes ; répondre en temps et en heure aux demandes de visites de pays et aux communications reçues de la part des Procédures Spéciales ; présenter, entre deux cycles de l’Examen Périodique Universel (EPU),  des rapports de mise en œuvre des engagements qu’ils ont pris au moment de leur examen ; défendre l’espace de la société civile, assurer une action efficace pour prévenir les représailles et prendre des mesures dans les cas où elles se produisent ; s’engager à aborder les situations nationales selon leur bien-fondé et sans sélectivité ; effectuer leur propre examen critique lorsqu’ils sont confrontés à des préoccupations relatives à leur propre pays ; s’abstenir de recourir à des tactiques procédurales tels que les rappels au règlement ou les motions de non-action, pour clore le débat au lieu de s’exprimer à travers le droit de réplique.
     

Il serait illusoire de penser que tous les nouveaux membres accepteront de s’inspirer de ces normes. Par ailleurs les membres existants et les observateurs devraient aussi être encouragés à s’y conformer. Les nouveaux membres désireux de le faire pourraient toutefois donner l’exemple en se ralliant à une telle déclaration commune, contribuant ainsi à élever le niveau de l’élection au Conseil.

  • Mécanismes de déclenchement : Afin de diminuer la sélectivité, les États pourraient développer et mettre en œuvre un engagement commun visant à corriger une situation ou une initiative spécifique à un pays, si un certain seuil ou des déclencheurs clés sont atteints. Une déclaration commune présentée par les Maldives au nom d’un groupe inter-régional au cours de la 20ème session du Conseil, dans laquelle les États signataires « s’engagent volontairement à prendre en compte un certain nombre de considérations indépendantes lorsqu’ils évaluent si une situation ou un problème particulier mérite l’attention du conseil », en constitue un bon précédent. Les déclencheurs utilisés comprenaient « un appel à l’action par le Secrétaire général de l’ONU, le Haut-Commissaire aux droits de l’homme, un groupe de procédures spéciales ou une autre indication d’une situation soit chronique soit urgente relative aux droits humains ».
     
  • Dépasser la dichotomie point 4/point 10 et établir des critères clairs : Lorsqu’il détermine la réponse la plus appropriée à apporter à une situation préoccupante, le Conseil des droits de l’Homme doit reconnaître les efforts de ceux qui coopèrent et s’engagent véritablement et les distinguer de ceux qui ne font rien. Les États doivent vaincre leur opposition au point 4, et reconnaître que ce point 4 est large et inclusif et peut s’appliquer à des situations très diverses. En outre, il serait essentiel d’établir des critères clairs permettant d’évaluer les circonstances dans lesquelles l’assistance technique et le renforcement des capacités sont justifiés dans le cadre du point 10. Par exemple, l’État concerné doit (i) reconnaître les violations à l’origine des préoccupations du Conseil des droits de l’homme ; (ii) permettre un accès sans entraves à l’information, y compris sur place, par des acteurs indépendants tels que le Haut-Commissaire de l’ONU pour les droits de l’Homme, les Rapporteurs Spéciaux de l’ONU, les médias et les défenseurs des droits humains; et (iii) faire la preuve d’un véritable engagement à remédier à ces violations par des actions concrètes, y compris en soutenant et en participant de manière continue aux activités du Conseil des droits de l’Homme.

 

  • Critères d’évaluation : Il y a eu maintes discussions concernant la question de mettre davantage l’accent sur la mise en œuvre des résolutions du Conseil. On peut améliorer cette mise en œuvre en incluant dans les résolutions des critères d’évaluation concrets permettant de juger de la progression et d’évaluer de manière plus objective s’il est nécessaire pour le Conseil de rester saisi du sujet. Par exemple, si la résolution sur le Soudan du Sud adoptée lors de la 29ème session du Conseil n’a pas abouti à créer une Procédure Spéciale, elle a néanmoins fixé des critères permettant d’évaluer le besoin de créer un tel mandat à l’avenir ; la résolution sur le Sri Lanka adoptée lors de la 30ème session du Conseil a établi un certain nombre de réformes nécessaires et a demandé au Haut-Commissaire de présenter un rapport de mise en œuvre, et la résolution sur le Myanmar adoptée lors de la 31ème session a spécifiquement demandé au Rapporteur Spécial de fixer, en collaboration avec le Gouvernement, des critères d’évaluation permettant de suivre l’avancement de la réforme des droits humains.

 

  • Autres outils et formats de travail : Les situations nationales  examinées par le Conseil sont diverses et nécessitent l’utilisation d’un éventail d’outils plus variés que ceux traditionnellement utilisés. Des réunions d’information informelles convoquées par le Haut-Commissaire se sont révélées une plateforme utile pour amorcer des débats sur des situations nationales qui n’auraient autrement pas été examinées par le Conseil. Des débats urgents ont eu lieu en vue d’apporter des solutions à des situations préoccupantes. On pourrait en convoquer entre les sessions au besoin, et l’on pourrait de même convoquer des tables rondes et des panels de discussions. La voix des défenseurs des droits humains des pays examinés devrait être systématiquement intégrée aux panels. Il serait certainement possible d’apporter une plus grande attention aux débats et au suivi des recommandations formulées à la suite de visites de pays de Procédures Spéciales, et le Conseil pourrait convoquer une réunion d’information commune par les Procédures Spéciales concernées destinée à remédier à des situations préoccupantes nouvelles. Lorsqu’un dignitaire ou un chef d’État en visite demande une « réunion spéciale » pour s’adresser au Conseil, la parole doit être donnée à toutes les parties prenantes pour garantir un véritable dialogue sur la situation des droits humains dans le pays.

 

  • Penser au-delà des blocs : Les États pourraient plus facilement dépasser la politique des blocs du Conseil en prenant un plus grand nombre d’initiatives inter-régionales ; en ouvrant les discussions plus tôt avec un large éventail de partenaires potentiels. Cela pourrait également passer par une plus grande volonté des États modérés de contester les positions de groupe qui ne reflètent pas leurs vues ; ou en s’assurant que lorsque des États parrainent des résolutions, ils le font en leur nom propre, et non en tant que chefs de file des groupes régionaux ou blocs politiques.

 

  • Groupes de travail sur les situations nationales : Dans toutes les régions, des États font face à des défis en matière de droits humains, mais la décision de se pencher sur une situation plutôt qu’une autre dépend souvent de considérations politiques. Il faudrait envisager l’instauration d’un groupe de travail inter-régional constitué d’un expert de chaque région de l’ONU, afin de porter à l’attention du Conseil les situations au sein de chaque région qui méritent son attention.

 

  • Politique en matière de représailles et de harcèlement : Le Conseil s’est engagé, à raison, à s’attaquer à tous les actes de représailles à l’encontre des défenseurs de droits humains qui participent à ses mécanismes. Ce n’est un secret pour personne que les États hostiles à un examen de la situation de leur pays ont recours à des tactiques d’intimidation, qu’ils menacent les États qui soutiennent des résolutions ou des déclarations communes contraires à leurs intérêts de conséquences politiques et économiques, ou menacent de représailles ou d’amendements hostiles à des résolutions sans rapport conduites par des délégués qui s’opposent à leur volonté. Ces tactiques, souvent acceptées comme faisant inévitablement partie de la « culture de travail » d’un organe comme le Conseil, érodent considérablement sa capacité et celle de ses membres à s’attaquer aux situations affectant les droits humains sur leur bien-fondé. On pourrait faire davantage pour mettre ces tactiques en lumière lorsqu’elles sont utilisées, et la présidence et le bureau devraient exercer leur responsabilité institutionnelle pour encourager à dénoncer de tels incidents afin de les examiner et d’y remédier.

 

Le Conseil des droits de l’Homme est un organe essentiellement politique. Il tire à la fois sa force et sa faiblesse de son rôle de forum où se rencontrent les gouvernements du monde pour façonner les réponses apportées aux problèmes urgents de notre époque. La crédibilité du Conseil repose cependant sur la volonté et la capacité de ses membres à s’attaquer à la gamme complète de graves violations qui relèvent de son mandat, et cela ne peut se mesurer que par l’impact sur le terrain. Volonté politique, leadership plus cohérent, et volonté de défendre ce qui est juste permettraient au Conseil de mieux réaliser son potentiel. Cela est peut-être trop idéaliste. Il incombe avant tout au Conseil, à ses membres et aux observateurs d’agir pour ne pas passer à côté de l’opportunité de réflexion et de révision que donne un 10ème anniversaire.

John Fisher est le directeur du bureau de Human Rights Watch à Genève. Il a suivi le Conseil des droits de l’Homme depuis son origine, alors qu’il était co-directeur d’Arc International. Suivez-le sur Twitter à @JohnFisher_HRW.

 

[1] Adresse du Secrétaire-Général à la Commission des droits de l’Homme, Genève, 7 avril 2005, disponible sur (anglais uniquement) : http://www.un.org/sg/STATEMENTS/index.asp?nid=1388.

[2] « David Cameron challenged over Saudi Arabian teenager », disponible sur : www.channel4.com/news/david-cameron-challenged-over-saudi-arabian-teenager.

 

[3] « Joint civil society paper: Strengthening the Human Rights Council at 10 », disponible sur : www.ishr.ch/HRCat10.

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