Le Conseil des droits de l'Homme : un organe en devenir

13.05.2016

Comment améliorer l'efficacité du Conseil des droits de l'Homme à l'aube de sa deuxième décennie ? Quels sont les objectifs que nous devrions nous fixer pour les dix prochaines années ? L'expert international des droits humains, Chris Sidoti, propose cinq mesures clés pour rendre le travail du Conseil plus rigoureux sur le plan des principes et plus efficace.

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Par Chris Sidoti, expert international des droits humains et membre du Conseil d'administration du Service International pour les Droits de l'Homme (ISHR)

Comment améliorer l'efficacité du Conseil des droits de l'Homme à l'aube de sa deuxième décennie ? Quels sont les objectifs que nous devrions nous fixer pour les dix prochaines années ? L'expert international des droits humains, Chris Sidoti, propose cinq mesures clés pour rendre le travail du Conseil plus rigoureux sur le plan des principes et plus efficace.

Dix ans déjà ?                                              

Dix ans depuis l'exaltante, éreintante et douloureuse création du Conseil des droits de l'Homme ?

Dix ans que le premier président du Conseil, l'édifiant ambassadeur Luis Alfonso de Alba, a mené sans relâche de complexes négociations et est parvenu à des compromis tout juste acceptables ?

C'est à la fois un lointain souvenir et un cauchemar encore bien présent. Rétrospectivement, après dix ans d'existence, le Conseil me paraît bien plus efficace que je ne l'avais craint et espéré, mais il me semble encore loin, très loin, de ce qu'il pourrait et devrait être.

Le Conseil avait été créé pour remplacer la Commission des droits de l'Homme, complètement discréditée en 2005. La Commission et ses travaux, échecs comme réussites, n'avaient jamais fait l'objet d'examens appropriés lorsque l'opinion politique internationale, emmenée par les États-Unis et certaines ONG internationales travaillant dans le domaine des droits humains, s'est irrévocablement retournée contre elle. On lui reprochait de ne pas fonctionner de manière objective, impartiale, apolitique, équitable et équilibrée. Comme si un organe de l'ONU constitué par des États pouvait être objectif, impartial, apolitique, équitable et équilibré. La rhétorique qui a entouré la création du Conseil prétendait que le Conseil serait tout cela, mais, bien sûr, il ne l'est pas. Il n'a clairement pas été aussi mauvais que l'ancienne Commission dans ses pires années, mais il n'a pas non plus été aussi bon qu'elle dans ses meilleures années.

Cela dit, comment améliorer l'efficacité du Conseil des droits de l'Homme à l'aube de sa deuxième décennie ? Quels sont les objectifs que nous devrions nous fixer pour les dix prochaines années ? J'ai cinq propositions, toutes d'importance égale pour l'avenir du Conseil.

Se concentrer sur la mise en œuvre

La première priorité du Conseil dans sa deuxième décennie doit être la mise en œuvre. Cet objectif était déjà énoncé il y a dix ans. À l'époque, certains disaient que l'ère de la définition de normes en matière de droits humains était révolue et que l'on entrait dans l'ère de la mise en œuvre. Aucune de ces deux affirmations ne s'est révélée exacte. De nouvelles normes sont devenues nécessaires et d'autres restent à établir. Par ailleurs, la mise en œuvre est toujours insuffisante. Sans renoncer à l'établissement de nouvelles normes, le Conseil doit désormais mettre l'accent sur la mise en œuvre. Et cela comprend la mise en œuvre de ses propres résolutions. Un organe qui délibère sans arrêt sans le moindre résultat perd rapidement toute crédibilité et tout respect. Le Conseil est malheureusement bien engagé dans cette voie.

À chacune de ses sessions, le Conseil devrait disposer d'un rapport du Haut-Commissaire aux droits de l'Homme portant sur l'état de la mise en œuvre de ses résolutions qui identifierait les obstacles éventuels à la mise en œuvre de chaque résolution. Un tel rapport mis à jour trois fois par an permettrait au moins de mettre davantage l'accent sur la mise en œuvre. Le Conseil devrait ensuite discuter des mesures à prendre pour surmonter les obstacles à la mise en œuvre.

Renforcer efficacement la coopération avec le Conseil

Deuxièmement, l'Assemblée Générale et le Conseil des droits de l’Homme doivent accorder plus d'importance à l'obligation qu'ont les États membres de l'ONU de coopérer pleinement avec le Conseil et l'ensemble du système international des droits humains. Cette coopération se joue sur deux plans, pour chaque État : le respect des normes internationales des droits humains à l'échelon national et la coopération concrète avec le système des droits humains à l'échelon international. Ces deux critères devraient servir de base à l'élection des États au Conseil ainsi qu'à leur suspension du Conseil.

Si nécessaire, la résolution 60/251 de l'Assemblée Générale qui a fait naître le Conseil devrait être complétée par la mise en place de nouveaux critères d'éligibilité pour les candidats à l'élection du Conseil et pour l'application des dispositions de suspension. Au vu du comportement de certains États membres du Conseil au cours de la dernière décennie, il est affligeant de constater que le Conseil n'a exercé son droit de suspension qu'à une seule occasion, dans le cas de la Libye.

Renforcer la nomination des titulaires de mandat au titre des Procédures Spéciales

Troisièmement, la procédure de nomination des titulaires de mandat au titre des Procédures Spéciales devrait être modifiée afin que soient impliqués des experts en droits humains apolitiques, plutôt que des diplomates. À l'époque de la Commission, les titulaires de mandat étaient nommés par le président de la Commission en personne. Le processus comprenait généralement une consultation des États, des ONG, d'universitaires et d'autres spécialistes mais, in fine, la décision était prise par le président dans le cadre d'un processus totalement opaque. Le processus adopté par le Conseil est bien plus officiel, réglementé et transparent : les nominations sont soumises à l'approbation du Conseil, sur la base des recommandations d'un groupe consultatif de cinq ambassadeurs. Toutefois, je crois fermement que, même si le Conseil compte d'excellents titulaires de mandat aujourd'hui, la qualité de ces titulaires est globalement moins bonne dans le système actuel qu'elle ne l'était dans l'ancien. En moyenne, les titulaires de mandat actuels sont moins chevronnés et offensifs qu'il y a dix ans.

Le système actuel ne doit pas être abandonné mais modifié. En particulier, deux modifications amélioreraient considérablement la qualité des titulaires de mandat tout en préservant, voire en améliorant, la transparence du processus. Premièrement, il faudrait remplacer les cinq ambassadeurs du groupe consultatif par des experts indépendants des droits humains, qui seraient désignés dans le cadre d'une vaste procédure faisant intervenir des titulaires de mandat et d’anciens et actuels membres des organes de traités, et qui seraient nommés par le président du Conseil en personne. Deuxièmement, le président du Conseil devrait nommer les titulaires de mandat à partir d'une présélection de candidats parfaitement qualifiés, réalisée par le groupe consultatif d'experts. Le président devrait communiquer publiquement au sujet de la procédure de nomination suivie dans des rapports similaires à ceux actuellement présentés par le groupe consultatif et le président.

Impliquer des experts dans l'Examen Périodique Universel

Quatrièmement, l'Examen Périodique Universel (EPU) devrait impliquer des experts. Ce point avait déjà été abordé au moment de la création du Conseil et on avait alors laissé aux États la liberté d'inclure des experts dans les délégations participant au processus de l'EPU. Dans la pratique, les États n'ont pas usé de cette possibilité. De ce fait, l'EPU est plus politisé qu'il ne devrait l'être et moins efficace qu'il ne pourrait l'être.

La participation active des États membres du Conseil et d'autres États dans la procédure d'EPU a été l'une des raisons de son succès. Il ne faut pas que cela change. Il serait toutefois souhaitable que des experts indépendants jouent également un rôle dans l'EPU : ils apporteraient des connaissances plus approfondies et une orientation plus précise que celles offertes par les diplomates. Pour cela, il faudrait changer le système de composition des « troïkas » qui participent à chaque examen en remplaçant les diplomates par des experts indépendants, choisis dans une liste de candidats désignés à cet effet. Le rôle de la troïka devrait également être élargi et inclure l'identification des questions relatives aux droits humains les plus pressantes pour chaque État. La troïka ne devrait pas limiter la possibilité des États de soulever telle ou telle question, mais devrait aider à hiérarchiser les problèmes et à mieux cibler l'examen.

Garantir la participation des défenseurs et des détenteurs de droits

Cinquièmement, le Conseil doit garantir et protéger la pleine participation des défenseurs des droits humains dans ses procédures. De fait, il devrait élargir les possibilités de participation. L'année de sa création, le Conseil a continué à utiliser les procédures de l'ancienne Commission concernant la participation des organisations non-gouvernementales. Cependant, les procédures suivies dans la pratique étaient bien loin des procédures convenues. De nombreux États ont cherché à museler les défenseurs et certains sont allés jusqu'à les menacer et les intimider lors des sessions du Conseil. Certains présidents du Conseil ont lutté avec détermination contre ces pressions, mais d'autres ont été beaucoup plus faibles.

Les procédures du Conseil en ce qui concerne la participation des ONG devraient être respectées et appliquées. La première année, le Conseil a consacré beaucoup de temps et d'efforts au développement d'un code de conduite à l'intention des titulaires de mandat au titre des Procédures Spéciales mais a omis d'établir un tel code à l'intention des États, nécessité pourtant bien plus pressante. Le Conseil devrait donc élaborer et mettre en œuvre un code de conduite pour les États, qu'ils soient membres ou observateurs, afin de garantir le respect de ses procédures. Il devrait mettre en place un comité indépendant chargé d'examiner les allégations de violations du code de conduite, et qui rendrait compte au président et au Conseil concernant les résultats de ses délibérations.

Le Conseil, un organe en devenir

À bien des égards, le Conseil des droits de l'Homme a beaucoup progressé au cours des dix dernières années. Néanmoins, il lui reste encore beaucoup de chemin à parcourir avant qu'il ne puisse prétendre mener un travail efficace et rigoureux sur le plan des principes. C'est un organe encore en devenir.

Chris Sidoti est un expert international des droits humains et a été nommé par le Secrétaire Général de l'ONU au Conseil d'administration du Fonds de contributions volontaires des Nations Unies pour la coopération technique dans le domaine des droits de l'Homme en 2011. Il a été le directeur d'ISHR de 2003 à 2007 et en est actuellement membre du Conseil d'administration. Il a également exercé la fonction de Commissaire aux droits de l'Homme de l’Australie (1995-2000) et de Commissaire à la réforme du droit australien (1992-1995), entre autres postes prestigieux.

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