La réforme du processus de sélection permettrait de renforcer l'indépendance et l'efficacité des Procédures Spéciales

20.05.2016

Le système des Procédures Spéciales a un rôle essentiel à jouer dans la promotion et la protection des droits humains de par le monde et dans l'intégration de ces questions au sein de l'ONU. Le statut et l'influence de ces procédures pourraient être améliorés par une réforme du processus de sélection et de nomination des titulaires de mandat au titre des Procédures Spéciales.

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Par Rosa Freedman, Maître de conférence à la faculté de droit de l’Université de Birmingham

Le système des Procédures Spéciales a un rôle essentiel à jouer dans la promotion et la protection des droits humains de par le monde et dans l'intégration de ces questions au sein de l'ONU. Le statut et l'influence de ces procédures pourraient être améliorés par une réforme du processus de sélection et de nomination des titulaires de mandat au titre des Procédures Spéciales.

Kofi Annan a, le premier, donné l'impulsion nécessaire pour réformer le système des droits humains de l'ONU. Depuis, de nombreuses discussions ont été menées sur la nécessité d'intégrer ces droits aux différents organes de l'ONU. L'objectif principal est d'en relever le statut afin que les droits humains cessent d'être le parent pauvre de l'ONU, par rapport aux autres piliers que sont le développement, la paix et la sécurité. Il est essentiel, pour toutes les activités de l'ONU, que les travaux des organes chargés des questions relatives aux droits humains soient utilisés par les autres organes et agences onusiens, et que les observateurs des droits humains soient considérés comme des « sentinelles » à même de donner rapidement l'alerte.

Les modifications apportées aux Procédures Spéciales et l'évolution du système depuis la création du Conseil des droits de l'Homme témoignent d’une volonté d'intégrer les droits humains à toutes les activités de l'ONU. Au cours des deux dernières années, Universal Rights Group – un groupe de réflexion basé à Genève, créé par d'anciens diplomates et experts des droits humains – et la Norvège ont soutenu la mise en œuvre d'actions concrètes et pratiques pour traduire cet objectif dans les faits. Un changement concret, survenu récemment, peut être cité à titre d'exemple : les rapports des titulaires de mandat, voire les communications d'information effectuées en personne, sont désormais utilisés par des organes tels que le Conseil de Sécurité. L'utilisation de ces rapports, qui contiennent souvent des alertes précoces sur des problèmes concernant la paix et la sécurité, la santé, l'environnement ou d'autres questions relevant des organes et agences de l'ONU, constitue une avancée supplémentaire significative vers une intégration des droits humains dans tous les travaux de l'ONU. Cette nouvelle étape a pu être franchie grâce à l'ONU, aux États et à la société civile qui ont joint leurs efforts afin que les droits humains ne restent pas à la marge de toutes les autres activités de l'ONU.

Toutefois, s'il est important de mettre l'accent sur les travaux menés par le système des droits humains de l'ONU, il est également essentiel de mieux comprendre la composition de ces organes, leurs activités et les pouvoirs dont ils disposent. Le système des Procédures Spéciales est sans doute l'organe le moins bien compris et, pourtant, le plus important de tous les organes constituant le système des droits humains de l'ONU. Les titulaires de mandat sont des experts indépendants des droits humains. Chaque mandat couvre une question thématique ou aborde l'ensemble des droits humains dans un pays ou une région spécifique. Les mandats sont créés ou renouvelés au Conseil des droits de l'Homme de l'ONU et les titulaires de mandat sont nommés par le président de ce Conseil pour une durée déterminée. Les personnes nommées prennent leurs fonctions à temps partiel, sans recevoir de rémunération. Certains agissent seuls – les Rapporteurs Spéciaux et les Experts Indépendants – alors que d'autres sont nommés dans un groupe de travail de cinq personnes.

Les titulaires de mandat au titre des Procédures Spéciales effectuent des missions d'établissement des faits, œuvrent à la mise en commun d'informations, émettent des rapports et communiquent avec les individus, les États et la société civile. Les titulaires de mandat identifient les problèmes spécifiques, émettent des recommandations et mettent en avant les meilleures pratiques dans leurs rapports. Leur travail est essentiel à la promotion et à la protection des droits, et ils participent au développement du droit international des droits de l'Homme par l'élaboration de principes directeurs, la démarginalisation des droits humains et des discussions relatives au contenu normatif des droits. Les titulaires de mandat sont indépendants, que ce soit par rapport à leur propre État que par rapport à l’ONU. Pourtant, l'indépendance et l'expertise de certains titulaires de mandat est un sujet délicat, qui devient une question de plus en plus sensible tant au sein de l'ONU qu'à l'extérieur.

Les Procédures Spéciales se sont développées ad hoc depuis 1967. Dans un premier temps, les mandats ne concernaient que des situations données dans des pays spécifiques. Toutefois, depuis 1980, l'accent a été mis sur les questions thématiques intéressant les droits humains. Jusqu'à récemment, il n'existait que peu de mandats. Ils sont désormais au nombre de 55. Avant la création du Conseil des droits de l'Homme en 2006, nombre de titulaires de mandat travaillaient déjà pour l'ONU en tant qu'experts des droits humains, certains ayant occupé, d’autres étant amenés à occuper dans le futur, des postes au sein des organes de traités, certains ayant même déjà exercé un ou plusieurs mandats au sein des Procédures Spéciales. Ils disposaient souvent de compétences générales poussées en matière de droits humains, mais n'étaient pas nécessairement au fait de la question thématique qui leur était confié ou des problèmes affectant le pays sur lequel ils étaient mandatés. Par ailleurs, nombre de ces titulaires de mandat étaient des hommes blancs, d'âge moyen, issus de pays du Nord, et par conséquent non représentatifs de l'ONU et du monde .

Avec la création du Conseil des droits de l'Homme, de nouveaux visages sont apparus. Ceux qui auparavant passaient d'un poste à un autre, ont dû céder le pas du fait de l'exigence spécifique interdisant que les titulaires de mandat héritent d'un nouveau mandat immédiatement après la fin de leur mission. Le personnel du Haut-Commissariat aux droits de l’Homme au sein du service des Procédures Spéciales a cherché activement à encourager la candidature d'individus aux profils plus variés, les principaux critères de sélection étant désormais axés sur les compétences, l'expérience, la nationalité et le sexe. Le processus de nomination est devenu plus transparent : les candidatures doivent désormais être soumises en ligne et les États membres du Conseil des droits de l'Homme doivent participer à un processus de sélection.

Les différentes régions géographiques sont à présent mieux représentées, tout comme les femmes, et les compétences sont plus variées. Toutefois, les modifications apportées au processus de sélection ont généré d'autres problèmes. Le processus de nomination inclut désormais des entretiens avec les représentants des cinq États (un de chaque région) constituant le groupe consultatif, ce qui donne à ces pays un pouvoir important, dont ils abusent parfois. Il convient de noter, par exemple, que de nombreux canadiens ont été nommés en 2014 lorsque le Canada présidait le groupe consultatif. De même, une proposition de liste de titulaires de mandat, préparée par le groupe consultatif et qui n'incluait aucun candidat argentin, a été bloquée par l'Argentine alors vice-présidente du Conseil. L'indépendance dont les titulaires de mandat sont censés faire preuve est fragilisée par les processus politique et diplomatique dans lesquels ces individus et, bien souvent, leur pays d'origine, se retrouvent impliqués lors de leur nomination et des entretiens auxquels ils doivent se soumettre. Afin de protéger l'indépendance des titulaires de mandat et de garantir la dépolitisation du système de nomination, le processus de sélection et de nomination devrait être revu. Quelques aménagements simples pourraient être effectués : par exemple, le modèle actuel pourrait être adapté afin que des experts des droits humains fassent partie du comité de sélection. Il pourrait également être intégré au Comité de coordination ou à la réunion annuelle des Procédures Spéciales. Le modèle actuel ne peut, de toute façon, pas rester en l'état.

La plupart des titulaires de mandat sont des experts et effectuent un travail important. Certaines nominations sont, bien sûr, toujours discutables et sont souvent celles qui attirent le plus d'attention. Ce fut ainsi le cas de la nomination de Jean Ziegler au mandat concernant le droit à l'alimentation. Titulaire, semble-t-il, du prix Mouammar Kadhafi des droits de l'Homme, M. Ziegler a utilisé la plate-forme dont il disposait pour comparer Gaza à un camp de concentration, propos pour lequel il a été sévèrement critiqué dans les plus hautes sphères de l'ONU. D'autres titulaires de mandat ont été nommés face à des candidats aux compétences nettement plus élevées. Et d'excellentes candidatures, comme celle de Christine Chinkin au mandat portant sur Israël et les Territoires occupés, ont été rejetées pour des raisons politiciennes, en dépit de la recommandation du groupe consultatif.

Les Procédures Spéciales ont été très justement décrites par Kofi Annan comme « le joyau de la couronne » du système des droits humains de l'ONU. La richesse et l'excellence des profils des individus qui en font partie démontrent le niveau de compétence et d'expérience dont l'ONU bénéficie par l'intermédiaire de ces mandats. Mais, une fois encore, pour véritablement renforcer le système, il est essentiel que ses faiblesses et défauts soient compris et corrigés.

Rosa Freedman est Maître de conférence à la faculté de droit de Birmingham, Université de Birmingham, et membre du comité consultatif d'Universal Rights Group. Suivez-la sur Twitter : @GoonerDr.

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