Améliorer le Conseil des droits de l’Homme en dix points-clés

26.05.2016

Dix brèves « leçons » mettent en évidence les pièges potentiels menaçant la capacité du Conseil des droits de l’Homme à répondre aux violations sérieuses des droits humains, grâce à une bonne combinaison de pression extérieure, de leadership interne et de diplomatie déterminée. Philippe Dam tire ces enseignements de son expérience directe auprès du Conseil au cours de ses dix premières années d'existence et 30 premières sessions, ainsi que de sa collaboration avec Julie de Rivero, alors directrice du bureau de Human Rights Watch à Genève.

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Par Philippe Dam, directeur du plaidoyer pour la division Europe et Asie centrale chez Human Rights Watch, ancien directeur adjoint de Human Rights Watch à Genève

Dix brèves « leçons » mettent en évidence les pièges potentiels menaçant la capacité du Conseil des droits de l’Homme à répondre aux violations sérieuses des droits humains, grâce à une bonne combinaison de pression extérieure, de leadership interne et de diplomatie déterminée. Philippe Dam tire ces enseignements de son expérience directe auprès du Conseil au cours de ses dix premières années d'existence et 30 premières sessions, ainsi que de sa collaboration avec Julie de Rivero, alors directrice du bureau de Human Rights Watch à Genève.

1. Le Conseil peut réussir s’il démontre sa détermination.

Quand le Conseil des droits de l'Homme a été créé par l'Assemblée Générale de l'ONU, cette dernière l’ a chargé d'« [examiner] les violations des droits de l’homme, notamment lorsque celles-ci sont flagrantes et systématiques, de [faire] des recommandations à leur sujet » et « d’intervenir promptement en cas d’urgence dans le domaine des droits de l’homme. » C’était une demande très claire. L'autorité du Conseil à examiner le bilan d’un gouvernement en matière de droits humains peut changer le cours des événements sur le terrain et au niveau international. Voilà précisément pourquoi beaucoup craignent son action et s’efforcent de l’entraver. Dix ans après la création du Conseil, un petit nombre d’Etats continuent par principe à s’opposer à son action sur des situations nationales spécifiques, et lui ont livré une bataille rangée visant à l’empêcher de prendre des mesures. Lorsque cela échoue, ces mêmes Etats cherchent à affaiblir la détermination du Conseil, en utilisant des objections de procédure ou plaidant pour une prétendue « approche coopérative » avec l'État concerné, quelle que soit la réalité sur le terrain. En dépit de ces efforts diplomatiques, dans des cas tels que l'Érythrée, la Corée du Nord, l’établissement des responsabilités pour violations au Sri Lanka, et dans les premiers mois de la crise en Syrie, une action décisive du Conseil a contribué à dénoncer les violations des droits humains et déclenché ou influencé la réponse mondiale apportée à ces situations.

2. Le Conseil a la capacité d’aider les défenseurs des droits humains sur le terrain

Alors qu’à l’instar du Conseil de Sécurité, le Conseil des droits de l’Homme ne dispose pas de moyens de coercition, son arme politique consiste à mettre en lumière et dénoncer les violations et leurs auteurs. Lorsque le Conseil reconnaît les abus commis dans un pays donné, il prend des mesures en nommant un mécanisme indépendant pour évaluer la situation et émettre des recommandations, grâce à l'engagement avec le gouvernement et d'autres parties prenantes - y compris et en particulier la société civile. Cela génère un contrôle international et indépendant, qui soutient les causes des défenseurs des droits humains et leur fournit une légitimité pour leurs objectifs comme aucune autre institution ne peut le faire. Les contributions, session après session, de tant de défenseurs des droits humains à travers le monde et leur soutien au renouvellement des mandats des Rapporteurs, par exemple sur l'Iran ou sur la Biélorussie, sont la meilleure preuve que le Conseil compte pour ceux qui sont sur le terrain. Pour les défenseurs et les victimes de violations des droits humains, la pertinence du Conseil réside dans sa capacité à dénoncer les violations et amener les gouvernements à rendre des comptes.

3. Le Conseil seul ne peut pas résoudre une crise de droits humains, mais il peut aider à catalyser l'action internationale

Les actions du Conseil des droits de l'Homme prennent tout leur sens quand elles amplifient les travaux des acteurs au niveau national et contribuent à amener les auteurs de violations à rendre des comptes. Mais compte-tenu de la complexité de nombreuses crises, le Conseil seul ne peut résoudre une situation de violations des droits humains. Ce qu'il peut faire est de servir de catalyseur pour mobiliser l’attention internationale nécessaire et déclencher une action. Par exemple, les travaux de la commission d'enquête sur les crimes commis en Corée du Nord, instituée par le Conseil, ont conduit l'ONU à reconnaître que des crimes contre l'humanité ont été commis dans ce pays. En conséquence, le Conseil de Sécurité de l’ONU a été encouragé à renvoyer la situation devant la Cour Pénale Internationale. De même, la commission d'enquête sur la Syrie a été invitée à informer à plusieurs reprises le Conseil de sécurité de l'ONU sur les crimes commis par toutes les parties au conflit. En fournissant une évaluation détaillée, indépendante et experte sur une situation donnée, le Conseil a le potentiel de jeter les bases d’une action entreprise par d'autres organismes internationaux.

4. Le Conseil de Sécurité, un organe mieux placé que le Conseil des droits de l’Homme pour prévenir les violations des droits humains

En dépit du mandat spécialisé du Conseil, la réalité est que, parfois, le Conseil de Sécurité peut répondre aux préoccupations des droits humains d'une manière plus énergique et directe. Par exemple, la commission internationale d'enquête sur les droits de l'Homme en République centrafricaine a été créée en décembre 2013 par le Conseil de Sécurité, et non par le Conseil des droits de l’Homme. Autre exemple parlant : la situation au Soudan du Sud, où le Conseil de Sécurité a déployé une force de maintien de la paix dotée d’un mandat solide incluant les droits humains et la protection des civils. En comparaison, le Conseil des droits de l'Homme a quant à lui, eu toutes les difficultés du monde à placer le pays sous surveillance internationale.

Dans pareils cas, le Conseil des droits de l'Homme peut plutôt s’attacher à exposer les crimes commis, et s’efforcer de mobiliser la communauté internationale pour prévenir de plus graves violations ou combattre l’impunité pour les atrocités commises. Une fois qu’une situation affectant les droits humains dégénère en conflit généralisé et nécessite des efforts plus robustes pour protéger les civils sur le terrain, le travail du Conseil de Sécurité se révèle plus pertinent.

5. Les calculs politiques régionaux ou d’influences ne doivent pas affaiblir la lutte contre l’impunité

La capacité du Conseil à réagir à de sérieuses violations des droits humains est souvent limitée par la politique des groupes régionaux. Le positionnement continu en bloc du Groupe Africain, par exemple, a de facto fourni un porte-voix aux Etats qui ont exprimé les vues les plus hostiles contre l'action du Conseil sur les situations nationales, et érodé la diversité des points de vue au sein du continent. De même, en s’opposant aux actions du Conseil ne bénéficiant pas du consentement du pays concerné – c’est-à-dire, bien souvent, du gouvernement auteur des violations – le Groupe Africain, le Groupe Arabe et le Groupe de l'Organisation de la Coopération Islamique ont contribué à une érosion constante de la capacité du Conseil à répondre aux violations des droits humains. Lorsque les pays occidentaux s’efforcent de pratiquer cette politique de bloc, eux aussi entravent la capacité du Conseil à répondre à des situations de violations graves des droits humains. Par exemple, lorsque l'Union Européenne n’est pas en mesure de parvenir à une position commune, la paralysie des Etats occidentaux a entravé les efforts pour répondre à d'importantes crises affectant les droits humains, comme au Bahreïn, en Azerbaïdjan, en Egypte ou en réponse aux crimes commis par la coalition menée par l’Arabie Saoudite au Yémen.

6. Plus de pays devraient intensifier et prendre en main le leadership

Il est plus probable qu’une action ferme concernant des situations préoccupantes voie le jour lorsqu’un groupe d’Etats a une vision claire de ce qu’il entend réaliser à travers le Conseil. Pourtant, lorsqu’il est besoin d’identifier de nouveaux leaders pour répondre à une situation qui n’est pas encore à l'ordre du jour du Conseil, peu sont prêts à relever le défi. Les États-Unis ont usuellement joué ce rôle de leader lors de la mise en place de coalitions visant à agir sur des situations de violations des droits humains, comme démontré par les résolutions sur l’Iran ou sur la reddition de comptes au Sri Lanka. L'Union Européenne a parfois aussi joué un rôle clef, y compris sur la Biélorussie et la Corée du Nord. Cependant, trop souvent, le défi de s’atteler à de nouvelles situations est perçu comme trop coûteux. En 2012 et 2013, la Suisse a mené avec succès une série de déclarations communes dénonçant la répression au Bahreïn et appelant à la saisine de la Cour Pénale Internationale pour la situation en Syrie. Mais l'échec de la part d’autres délégations à imiter cette approche ou à soutenir activement ces efforts est profondément troublant.

7. Les membres du Conseil ne devraient pas simultanément dénoncer les partis pris et le « deux-poids-deux-mesures », et empêcher de répondre plus objectivement aux situations

Depuis la création du Conseil en 2006, un nombre croissant d'États ont travaillé à partir des différents groupes régionaux pour consolider la mise en œuvre du mandat du Conseil consistant à se pencher sur les situations nationales. Cependant, trop d’Etats continuent de rejeter par principe toute action sur des situations nationales. Des pays tels que la Chine, Cuba, la Russie et le Vénézuela ont systématiquement rejeté toutes les résolutions relatives à des pays soumises au vote - à l'exception notable des résolutions portant sur les Territoires palestiniens occupés, qu’ils ont soutenues. Ces pays dénoncent les « partis pris » pour exhorter le Conseil à se pencher, non pas sur davantage de situation, mais sur moins. Ce faisant, ils cherchent à se protéger des regards, mais en même temps, ils permettent au Conseil d'ignorer les nombreuses autres situations qui méritent l'attention du Conseil, y compris les abus en Afghanistan, les détentions arbitraires à Guantanamo, la surveillance de masse, ou les mauvaises réponses des gouvernements européens au défi des réfugiés.

8. Un petit groupe d'Etats de différentes régions ayant des positions basées sur les principes des droits humains peuvent avoir un grand impact sur la capacité du Conseil à répondre aux crises.

Le succès du Conseil dépend de l'appui des États. Au fil des années, un nombre croissant d’entre eux ont démontré leur volonté de se pencher sur les situations nationales. L'engagement de pays comme le Chili, le Mexique, l'Uruguay ou le Costa Rica dans le Groupe Latino-Américain, ou du Botswana, de la Sierra Leone ou du Ghana dans le Groupe Africain, a fait une énorme différence dans la façon dont le Conseil agit. De même, le rôle proactif joué dans le Groupe Occidental ou autres groupes, par la Suisse, les Pays-Bas, l’Irlande, ou le Royaume-Uni sur le Sri Lanka, et la France lors des crises en Afrique de l’Ouest et centrale, agit comme un contrepoids à la tendance du Conseil à l'inaction.

9. La politique de « l’Ouest contre le reste » est le talon d'Achille du Conseil, mais peut être surmontée

Le sentiment qu’aborder les situations de violations des droits humains sert uniquement les intérêts des États occidentaux représente une importante menace pour la capacité du Conseil à demander des comptes aux responsables de graves violations. Pour les Etats tels que la Chine, la Russie, l'Egypte ou le Pakistan qui délégitiment régulièrement le rôle du Conseil dans le traitement des situations nationales, dénoncer la politisation du Conseil et par là même, taire les souffrances des victimes, sont des arguments plus efficaces que d’exprimer leur soutien ouvert à des gouvernements abusifs. Toutefois, en réponse, des partenariats transrégionaux solides et basés sur des principes peuvent contrer cette stratégie, comme en témoignent les mesures prises par le Conseil sur le Sri Lanka ou la Corée du Nord. Les résultats les plus aboutis du Conseil ont été obtenus quand des Etats de différents groupes régionaux ont uni leurs forces.

Adopter des stratégies transrégionales permet d'éviter l'effet de polarisation causé par les politiques des blocs régionaux. Cependant, aussi longtemps que les États occidentaux resteront les principaux initiateurs de résolutions touchant des pays spécifiques, ils devront démontrer qu'ils sont eux-mêmes irréprochables sur le respect des principes qu’ils affirment défendre, ceci afin de garantir une adhésion au niveau régional. La confiance que cela requiert reste très fragile, en particulier lorsque ces mêmes pays occidentaux continuent de protéger leurs alliés quand cela leur convient. L’opposition inébranlable des Etats-Unis à l’égard des résolutions portant sur les violations commises par Israël, ou l'échec des États-Unis, du Royaume-Uni et d'autres à aborder sérieusement les abus commis par la coalition dirigée par l’Arabie Saoudite au Yémen ou par les milices alliées en Irak, sont un affront aux victimes et renforcent en même temps l’argument selon lequel les débats au Conseil ne sont qu’un écho de l’opposition des intérêts occidentaux au reste du monde.

10. Les individus, autant que les États, font une différence

Travailler au Conseil des droits de l'Homme expose les défenseurs et les représentants d’organisations non-gouvernementales – dont je fais partie – à des diplomates issus de toutes les régions du monde. Bien sûr, leur travail consiste à défendre les principes et les objectifs de leurs gouvernements. Mais au-delà de la géopolitique, le travail acharné et la passion d'un grand nombre d’entre eux a une importance cruciale sur les activités du Conseil, et, finalement, peut souvent conduire à la réussite ou non du Conseil. Les diplomates d'un grand nombre de pays et de toutes les régions nous ont impressionnés et parfois galvanisés par leur détermination à placer les droits humains avant la politique. Beaucoup d'entre eux ont été profondément touchés par les témoignages des victimes, ont reconsidéré leurs perceptions et ont déplacé des montagnes. Alors que l’on discute des dix prochaines années du Conseil, les défenseurs et militants des droits humains ne doivent pas oublier que beaucoup de ceux qui siègent derrière le nom de leurs pays en salle XX du Palais des Nations à Genève sont en fait de vrais diplomates des droits humains.

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