Organos de tratado | ¿Qué impacto tiene el sistema de tratados de derechos humanos y por qué?

El sistema de órganos de tratados de la ONU ha funcionado durante más de medio siglo bajo la premisa de que influye en donde importa: sobre el terreno, en todos los países del mundo. Sin embargo, hay muy poca evidencia disponible sobre cuál es realmente la magnitud de su impacto, y por qué. Es difícil ver cómo el sistema puede sobrevivir —o, para el caso, reformarse o incluso entenderse— sin una idea mucho más clara de su impacto y las fuerzas que lo impulsan.

Un proyecto de investigación exhaustivo sobre el impacto de los sistemas de tratados, que se inició hace algunos años, se está ampliando para convertirse en un estudio mundial que pretende llenar este vacío.

Hace dos décadas, un equipo de investigadores coordinados desde la Universidad de Pretoria, en colaboración con la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH), dio los primeros pasos del estudio. En 1999, Mary Robinson, entonces alta comisionada para los Derechos Humanos, les encargó a los dos autores de este artículo que realizaran un estudio a nivel mundial para responder la siguiente pregunta: ¿en qué medida se puede demostrar que los principales tratados de derechos humanos (que en ese momento eran seis) y el trabajo de los órganos de tratados han influido en las prácticas nacionales de derechos humanos en una muestra de 20 Estados miembros de la ONU, que representan las diferentes regiones de la organización? ¿Qué evidencia tangible existe, por ejemplo, de que el sistema de tratados ha influido en las constituciones, la legislación, los fallos judiciales o las políticas de estos países? ¿Es parte del plan de estudios de las facultades de derecho? ¿Qué se puede hacer para aumentar su impacto?

Los investigadores documentaron numerosos casos de impacto, y se pudieron extraer conclusiones generales, que se publicaron en forma de libro y artículo. Estas incluyeron que hay evidencia de que el sistema de tratados ha tenido un impacto enorme en la protección de los derechos humanos en el terreno, sobre todo mediante la incorporación —reconocida o no— de las normas de los tratados en las leyes locales.

Hay evidencia de que el sistema de tratados ha tenido un impacto enorme en la protección de los derechos humanos en el terreno, sobre todo mediante la incorporación de las normas de los tratados en las leyes locales.

Se constató que los siguientes factores, entre otros, aumentaron el impacto: una base de apoyo nacional sólida a favor de tratados específicos; los planes de acción nacional, y las ventanas de oportunidad que implican las transiciones a la democracia. También destacamos la importancia de enfatizar más el papel de las instituciones nacionales de derechos humanos para mediar el impacto y dar seguimiento.

Entre los factores que limitaron el impacto del sistema, figuran los siguientes: las inquietudes sobre la soberanía estatal; la falta de conocimiento sobre el sistema; la ausencia de una cultura de derechos humanos nacional sólida; una coordinación ineficaz entre los departamentos gubernamentales; un enfoque ad-hoc con respecto a los informes; el federalismo; las represalias contra los defensores de derechos humanos; una preferencia por los sistemas regionales, y un seguimiento deficiente por parte de los órganos de tratados.

Informamos que muchos países remotos se quejan de que “Ginebra está muy lejos”, no solo en términos geográficos, sino también en términos de accesibilidad e implicación psicológica. Y sugerimos que los órganos de tratados deberían considerar la posibilidad de celebrar algunas reuniones fuera de la sede de la ONU en Ginebra.

Ahora, 20 años después, estamos estudiando los mismos 20 países, de nuevo con la ayuda de investigadores ubicados en los respectivos países, y de nuevo en colaboración con el ACNUDH. Estamos haciendo las mismas preguntas. El estudio está a punto de completarse y planeamos publicarlo a mediados del próximo año; esta vez, la profesora Rachel Murray de la Universidad de Bristol será coeditora.

Aún siguen llegando los datos del estudio más reciente. Hasta ahora, los resultados ofrecen más pruebas del fuerte impacto del sistema en la mayoría de los países. Sin embargo, solo será posible realizar un análisis sistemático una vez que se hayan recabado todos los datos.

Ahora, 20 años después, estamos estudiando los mismos 20 países, de nuevo con la ayuda de investigadores ubicados en los respectivos países, y de nuevo en colaboración con el ACNUDH.

Mientras tanto, algunas de las cuestiones identificadas en el estudio anterior se han abordado dentro del sistema. Por ejemplo, se reconoce en mucha mayor medida el papel de los mecanismos de aplicación y seguimiento a nivel nacional. La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, adoptada en 2007, pide explícitamente la creación de puntos focales a nivel nacional y la designación de instituciones nacionales de derechos humanos para promover, proteger y supervisar la aplicación de la Convención.

El estudio anterior hizo propuestas para el establecimiento de foros interdepartamentales que se encarguen de la presentación de informes y la aplicación, en la línea de los “Mecanismos nacionales de presentación de informes y seguimiento” que se están poniendo en marcha.

En la actualidad, una variedad de ONG reconocen la necesidad de “acercar el sistema al terreno”, en preparación para el examen de los órganos de tratados de 2020. Hace dos años en un blog, Heyns y Gravett propusieron una vez más la idea de celebrar reuniones de los órganos de tratados fuera de Ginebra, sobre la base de la experiencia regional; la primera reunión de este tipo de un órgano creado en virtud de un tratado de la ONU está prevista para 2020.

Durante estos dos estudios, nos dimos cuenta de la importancia de tener una imagen clara del impacto del sistema, pero también de las limitaciones de lo que estábamos haciendo. Como solo abarcamos 20 países, el tamaño de la muestra es bastante reducido; y el hecho de proporcionar una instantánea en un momento específico en esos países implica que los resultados rápidamente se ven superados por los acontecimientos.

Después de una amplia consulta, nos encontramos en el proceso de establecer una base de datos en línea, donde se publicará información sobre el impacto del sistema en todos los Estados miembros de la ONU. Para empezar, los 20 estudios de país mencionados anteriormente, así como la documentación de respaldo, se publicarán en un sitio web. Mientras tanto, se están formando grupos clínicos en universidades de todo el mundo, en donde estudiantes internacionales reúnen información pertinente sobre sus países, para su publicación en el sitio web. Prevemos que se cubrirán hasta 50 nuevos países al año y se actualizarán los países ya incluidos. En esta época de colaboración masiva, se solicitarán aportaciones de todas las partes interesadas: ONG, investigadores individuales, etc.

Este será un proyecto de investigación de largo plazo y a gran escala, pero esperamos que contribuya a que la sabiduría colectiva de las personas de todo el mundo garantice que el sistema de tratados siga siendo tan eficaz y receptivo a las necesidades de nuestros tiempos como sea posible. También pretende, de alguna manera, responder al lamento de que “Ginebra está muy lejos” y garantizar que el sistema de tratados se acerque más a los verdaderos titulares de derechos, aunque solo sea de forma virtual.

El sistema de tratados ha desempeñado un papel fundamental en el desarrollo de las normas sustantivas del proyecto mundial de derechos humanos en las últimas seis décadas. El futuro del sistema de tratados depende de que siga marcando el camino en lo que respecta a la sustancia. Pero se necesita algo más: el sistema tendrá que aumentar su visibilidad y ampliar su implicación a una audiencia mundial, y las normas de los tratados tendrán que encontrar la manera de incorporarse en las leyes y prácticas nacionales. Ese es el vacío que este nuevo estudio pretende ayudar a llenar.